新城建設(shè)嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，GDP導(dǎo)向催生“造城”熱情

新城建設(shè)往往耗資巨大，那么，巨額資金從哪里來呢？

記者了解到，新城建設(shè)中，賣地建城成為一種常見的開發(fā)模式。賣地獲得土地出讓金；銀行貸款，抵押靠土地；融資、還債也靠土地—一切都來自土地。

以某縣為例，新城于2005年啟動(dòng)建設(shè)，規(guī)劃面積14平方公里，除此之外，還有一個(gè)2.97平方公里的片區(qū)是通過圍填海建造的，計(jì)劃投入16億元。該項(xiàng)目2011年報(bào)批，2012年開工建設(shè)，至今都是政府在投資。

該縣一位干部告訴記者，當(dāng)?shù)貫樾鲁腔I措建設(shè)資金，主要通過由一家國資公司融資，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后出售土地遞次開發(fā)的方式。

“比如說，我們老城區(qū)政府大樓的土地值100萬一畝，而新城只有40萬每畝，那么通過置換就可以解決蓋樓資金不足的問題。”那塊圍填海的片區(qū)，“整個(gè)人工島占地4500畝，如果能有3000畝土地出售，按100萬元一畝的價(jià)格計(jì)算，將來光土地收益就可達(dá)30億元，資金應(yīng)該不成問題。”對(duì)于未來的收益，當(dāng)?shù)馗刹亢苡行判摹?/p>

為了建設(shè)新城，不少地方不惜承擔(dān)債務(wù)。專家分析說，地方利益和以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路是“造城”的重要?jiǎng)訖C(jī)：借新城建設(shè)推動(dòng)土地升值，地方政府獲得高額土地出讓金；大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)投資，拉動(dòng)GDP增長，也是漂亮的政績。

“你當(dāng)市長，建了項(xiàng)目大家都看得到，花了多少錢或者欠了多少錢，一般沒人追究。”一位專家直言：“前任市長建項(xiàng)目，配套設(shè)施還沒建人就調(diào)走了，繼任市長不愿管，只管上新項(xiàng)目。新城越建越大，配套卻不完善，就更發(fā)展不起來。”

中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長、資深研究員王梅說，對(duì)地方官員來說，建新城的資金來自財(cái)政收入、銀行貸款等，不是自己的錢；而且現(xiàn)在出口低迷，消費(fèi)不可能在短時(shí)間內(nèi)有大的增長，投資拉動(dòng)GDP增長的作用比較關(guān)鍵，所以地方政府對(duì)投資的沖動(dòng)就更大一些。至于決策方面，一些政府官員不懂投資，項(xiàng)目不經(jīng)過科學(xué)論證就上馬，造就了不少“拍腦袋”的新城、新區(qū)。

透支經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ胤秸畟鶆?wù)高企，房地產(chǎn)泡沫蔓延

“造城”，在一些地方如火如荼地進(jìn)行。但上述種種跡象表明，“造城”并沒有給很多地方帶來預(yù)期的繁榮。

有地方干部告訴記者，“造城”資金嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，但新城建成數(shù)年，工商業(yè)發(fā)展不起來，居民區(qū)入住率又低，資金無法回流，地方壓力極大。

“這很讓人擔(dān)憂”，王梅說，城市大小應(yīng)取決于有沒有規(guī)模效應(yīng)。現(xiàn)在很多地方建的新城，既沒有足夠的人口聚集效應(yīng)，也沒有交通樞紐或者產(chǎn)業(yè)支撐，“在沒有合理動(dòng)態(tài)需求的前提下，為了建設(shè)而建設(shè)，很多是面子工程，造成投資無效、資源浪費(fèi)，透支了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，地方政府債務(wù)高企。”

審計(jì)署日前公布的審計(jì)結(jié)果顯示，隨著土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力也在加大。2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

房地產(chǎn)泡沫蔓延的隱憂也已浮現(xiàn)。記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些三、四線城市建設(shè)雖然投資巨大，但產(chǎn)業(yè)空心，市場需求不足，只能留下大量爛尾項(xiàng)目。

“部分三線城市和四線城市、縣城再按這樣的模式發(fā)展房地產(chǎn)，恐怕在擴(kuò)張到一定程度時(shí)會(huì)導(dǎo)致崩盤。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說。

“新城建設(shè)其實(shí)有很成功的例子，比如上海的浦東”，王梅說，關(guān)鍵在于要科學(xué)論證。一些中西部城市，三、四線城市都是人口流出的地方，“這些地方再建一個(gè)新城，不是浪費(fèi)嗎？”

賣地建房的開發(fā)模式，加上規(guī)劃缺失、供過于求、配套不足，除了催生房地產(chǎn)泡沫，加重地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，還消耗著有限的土地資源，“上屆政府賣下屆政府的地”的現(xiàn)象在一些地方非常突出。此外，一位專家指出，部分地方政府將城鎮(zhèn)化看成一次圈地“良機(jī)”，以新城建設(shè)的名義，將大量農(nóng)業(yè)用地劃為建設(shè)用地，造成土地使用效率下降，侵占耕地、侵害農(nóng)民利益的情況也時(shí)有發(fā)生。