國務(wù)院：在全國建立居住證制度 明確積分落戶通道

10月21日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，通過了《居住證暫行條例（草案）》，決定在全國建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

建立居住證制度的意義是什么？

在全國建立居住證制度，是制度層面對居民自由遷移權(quán)和基本公共服務(wù)保障權(quán)的一次認(rèn)可。自上世紀(jì)五十年代末期以來，隨著城鄉(xiāng)二元化體制的搭建的鞏固，人口自由流動被嚴(yán)格管制。從本質(zhì)上看，限制人口流動，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基本公共服務(wù)供應(yīng)能力短缺所產(chǎn)生的政策結(jié)果。隨著限制期限的延長，這一政策反過來又對經(jīng)濟(jì)和社會活動產(chǎn)生了更大的抑制效果。在人口流動籬笆被市場經(jīng)濟(jì)事實(shí)上沖破以后，其弊端在近年越發(fā)顯現(xiàn)無遺。

限制人口流動的弊端有哪些？

一方面，全國2.53億的流動人口中的多數(shù)，已成為中國產(chǎn)業(yè)階層的主力，但是由于人口流動的制度限制，無法享受附著在城市戶口中的諸多基本公共服務(wù)，對于權(quán)利不平等更加敏感的第二代和第三代流動人口中的許多人，盡管實(shí)際收入仍有所增長，但缺乏定居于打工城市的機(jī)會和信心，而被迫選擇中短期打工，導(dǎo)致人口紅利的衰竭速度加快，削弱了經(jīng)濟(jì)的競爭力。同時，由于外出打工仍是不得不選擇的變現(xiàn)方式，在外出打工人口密集的地區(qū)，還引發(fā)了嚴(yán)重的基層治理危機(jī)。另一方面，人口流動的制度限制還抽離了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的資源，加劇了社會板結(jié)化的程度。沒有制度保障的流動人口，子女教育得不到保障，依法納稅卻得不到納稅人的應(yīng)有權(quán)利，何以體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就是人的城鎮(zhèn)化？而基本公共服務(wù)對流動人口的缺位，還造成了流動人口貧困等問題的代際傳承，限制了底層社會向上流動的空間，造成了社會結(jié)構(gòu)的畸形。

推行居住證制度具有破冰意義但仍屬過渡性方案

全面推行居住證制度，在經(jīng)濟(jì)層面是整合人力等要素資源，延長人口紅利的需要，而重要的是為給推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋提供了操作路徑。促進(jìn)社會公平正義，本就是最基本的政治底線。就此而言，雖然居住證制度仍屬于一種過渡性方案，但是其突破歷史束縛的破冰意義仍值得肯定。

居住證制度有哪些改進(jìn)的必要？

在制度障礙松動之后，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會和經(jīng)濟(jì)效益就成為關(guān)鍵。此前，在廣東、上海等地實(shí)施居住證制度的經(jīng)驗(yàn)先行來看，居住證制度仍有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

●其一，資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過于單一；

學(xué)歷、教育背景和引資能力，是這些先行城市發(fā)放居住證普遍遵循的主要依據(jù)，但實(shí)際上，不同的城市具有不同的產(chǎn)業(yè)特征。對于科技型城市，學(xué)歷和教育背景重要，但對于服務(wù)型或資源型城市，學(xué)歷、教育背景就未必適用。更重要的是，已經(jīng)和正在為所在城市做出貢獻(xiàn)的人群，大多數(shù)集中于二、三產(chǎn)業(yè)的低端行業(yè)，他們能否具備領(lǐng)取居住證的資格，決定著居住證制度的預(yù)期效益。如果按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，居住證制度就只能作用于少數(shù)人。

●其二，門檻過高；

基礎(chǔ)分值設(shè)定過高，附加條件過多，考察時限過長，不僅提高了獲得居住證和積分落戶資格的門檻，堵住了多數(shù)外來人口的進(jìn)城之路，而且從另一個側(cè)面抑制了人口的自然流動。實(shí)際上，只要外來人口為所在城市作出了貢獻(xiàn)，納了稅，無論時長多少，都應(yīng)獲得相應(yīng)權(quán)利。這至少在環(huán)境資源承載能力較高的非一線城市應(yīng)該形成共識。

●其三，居住證制度對城市公共財(cái)政形成現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

全面推廣居住證，核心目標(biāo)不是非一線城市，而是非一線城市。但現(xiàn)實(shí)是，城市越大，對居住證制度新增的財(cái)政消耗的支持能力越強(qiáng)，財(cái)政能力較弱的城市，則很可能出現(xiàn)沒有積極性或有心無力的情況。這將極大限制居住證落地的節(jié)奏。

如何讓居住證制度倒逼戶籍制度改革？

現(xiàn)實(shí)情況決定了，全面建立居住證制度，難以立刻提高基本公共服務(wù)均等化的覆蓋率。從這個角度看，在完善居住證制度的同時，加快政府財(cái)政向公共財(cái)政傾斜的力度，通過城市群落的資源融合優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間，加強(qiáng)競爭力弱的城市政府信用建設(shè)和市場建設(shè)，都是不可的缺少的準(zhǔn)備。有了這些準(zhǔn)備，流動人口才能有更多的工作和居住地選擇，才能有更明確的預(yù)期，并在這些預(yù)期導(dǎo)引下，實(shí)現(xiàn)人力資源更合理的分配，讓居住證制度最大程度地發(fā)揮出倒逼戶籍制度改革，推動新型城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化的復(fù)合作用。