數(shù)萬億的農(nóng)村集體資產(chǎn)正在迎來全新的管理方式。

　　12月14日，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長徐小青告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)下農(nóng)村工作的重點(diǎn)，農(nóng)村土地方面的改革將在集體產(chǎn)權(quán)制度改革框架下進(jìn)行。

　　長期以來，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明等問題為農(nóng)村各要素平等進(jìn)入市場增設(shè)障礙。在十八屆三中全會(huì)制定的336項(xiàng)改革措施中，其中涉及農(nóng)業(yè)的改革內(nèi)容超過50項(xiàng)，涉及土改、經(jīng)營體制、投資體制改革等十個(gè)方面。

　　在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中，土地作為最重要的資產(chǎn)一直是改革爭議的焦點(diǎn)。農(nóng)村土地上的權(quán)力有哪些？如何確權(quán)？又如何賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)力？這些問題將在全新的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度框架中給予解答。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱 中農(nóng)辦 )牽頭制定《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》正在征求相關(guān)意見，等待會(huì)簽。

　　這是中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革系列方案中的一份重要文件。據(jù)了解，今年以來相關(guān)部門已經(jīng)多次召開會(huì)議，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架進(jìn)行研究，并設(shè)計(jì)了一系列改革方案，其中，由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》均已正式印發(fā)。

　　 確員 和 確資

　　在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，確定農(nóng)村集體成員和農(nóng)村集體資產(chǎn)總量是首要工作。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)營管理司副司長黃延信在2014農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革暨北京城郊經(jīng)濟(jì)年會(huì)上說， 我覺得搞集體資產(chǎn)管理的同志應(yīng)該搞清楚，接下來的工作是要確員?，F(xiàn)在確員有試點(diǎn)的問題，有具體辦法，這個(gè)要交給群眾，接下來是要資產(chǎn)量化 。

　　據(jù)了解，目前的總體思路是，將集體資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民按照股份享受集體資產(chǎn)收益，而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體則按照成員權(quán)的思路來界定。

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)總額達(dá)到2.4萬億。已經(jīng)啟動(dòng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將為這2.4萬億資產(chǎn)確立新的規(guī)則。

　　清產(chǎn)核資的工作還在繼續(xù)。據(jù)北京市農(nóng)研中心消息，北京市曾耗費(fèi)一年的時(shí)間進(jìn)行清產(chǎn)核資，業(yè)內(nèi)將此稱為清產(chǎn)核資年，而在清產(chǎn)核資年之后，還有土地資源清查年、經(jīng)濟(jì)合同清理年。北京市農(nóng)研中心主任郭光磊說， 通過三年的努力，把我們集體經(jīng)濟(jì)組織到底有什么弄清楚了 。根據(jù)北京市農(nóng)研中心的調(diào)查數(shù)據(jù)，北京市共有320萬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，5400萬的賬面凈資產(chǎn)，1200平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，8000萬平米的農(nóng)村租賃房。

　　這不是一項(xiàng)簡單的工程，中國農(nóng)村碎片化的生產(chǎn)方式，依靠血緣、地緣維系的組織方式，以及在長期城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人員、資產(chǎn)的不斷流動(dòng)，為統(tǒng)計(jì)工作帶來難度。如北京市已經(jīng)完成清查的地區(qū)并不多，而即便是擁有充足人力、物力的北京，仍有部分農(nóng)村資產(chǎn)無法計(jì)算。郭光磊說，其他的一些資產(chǎn)我們做了財(cái)產(chǎn)登記，但因?yàn)楝F(xiàn)在不能流通，無法進(jìn)行計(jì)價(jià)。

　　12月14日，中農(nóng)辦副主任韓俊說，搞清楚農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體是誰，之后的問題就是確權(quán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的核心是確權(quán)擴(kuò)能，還權(quán)于民， 不是先通過立法確定法人，我們主要做的不是這項(xiàng)工作，而是要把集體成員找出來，要把集體產(chǎn)權(quán)界定給這些成員 。

　　確權(quán)賦能

　　為賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán) 三權(quán)分離 的思路已經(jīng)寫入中央政府發(fā)布的所有涉農(nóng)文件中。

　　發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)成為改革方向。

　　韓俊認(rèn)為，應(yīng)該通過農(nóng)村土地三權(quán)分離的方式，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把產(chǎn)權(quán)界定清晰， 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開，這是我們在理論上的一個(gè)很大的創(chuàng)新 。

　　韓俊進(jìn)一步解釋， 我們應(yīng)該按照法學(xué)界的成員權(quán)的思路對集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，來改造農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度。土地承包權(quán)是成員權(quán)的底線，成員以外的人不能承包土地，但可以租賃。而土地經(jīng)營權(quán)可以拿出來抵押、買賣 。

　　然而，確權(quán)擴(kuò)能、還權(quán)于民在具體操作層面仍存在矛盾，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的抵押比承包地的抵押更受銀行歡迎。目前，重慶已經(jīng)走在了改革前端，在全市范圍內(nèi)開展三權(quán)抵押，將土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)及宅基地使用權(quán)確定為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許抵押融資，以期達(dá)到盤活土地資產(chǎn)，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展注入資金的目的。 現(xiàn)在改革都走在了理論前面，我們相關(guān)的政策制定要跟上，相關(guān)法律的修改也需要跟上，這些實(shí)驗(yàn)需要得到法律的授權(quán) ，韓俊說， 比如在蘇州、北京、東莞這些地方的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押需求是很大的。

　　由國土資源部操刀的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》已經(jīng)通過了12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議。

　　中國土地學(xué)會(huì)副理事長黃小虎告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，地方上早就有了實(shí)踐，現(xiàn)在試點(diǎn)的意義在于讓各地的做法合法化。

　　中央深改組第七次會(huì)議指出，要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類實(shí)施。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是關(guān)系社會(huì)安定的重要舉措。

　　還權(quán)于民

　　據(jù)了解，股份合作制將成為改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要形式。在江蘇蘇州，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已基本完成，通過對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)量化、折股到人、按股分紅，2013年，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)達(dá)1350億元，村均收入650萬元，持股農(nóng)民比例達(dá)96%，同時(shí)，農(nóng)民股可以通過銀行抵押獲得貸款。不過，在股權(quán)尚未界定的中國大部分農(nóng)村地區(qū)，還沒有股權(quán)抵押條件。

　　全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室主任姚紅提出了一個(gè)疑問， 允許向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，如果農(nóng)民還不了貸款，金融機(jī)構(gòu)要變現(xiàn)這塊土地，變現(xiàn)給誰？如果變現(xiàn)給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，他的價(jià)格一定不會(huì)高，但如果變現(xiàn)到外部，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生土地性質(zhì)的改變？ 姚紅曾參與了中國《物權(quán)法》的起草，目前正在研究如何根據(jù)現(xiàn)實(shí)變革完善法律制度。

　　現(xiàn)實(shí)變革中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)極為重要。由農(nóng)業(yè)部安排的農(nóng)村改革試驗(yàn)已經(jīng)進(jìn)入第四個(gè)年頭，12月1日，農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦、中組部等單位下發(fā)了《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》，批復(fù)全國34個(gè)縣市成為第二批次試驗(yàn)區(qū)，并增加了新的實(shí)驗(yàn)任務(wù)，其中包括深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制等內(nèi)容。

　　作為全國首批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的上海市閩行區(qū)，早在2011年便啟動(dòng)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。從上海市的實(shí)踐來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歸納了兩條政策底線，第一是防止內(nèi)部人私并侵占集體資產(chǎn)，第二是防止外部人控制侵吞集體資產(chǎn)。 土地產(chǎn)權(quán)制度的改革跟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度跟村民委員會(huì)制度等的改革是密不可分的 ，韓俊說， 對承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、股權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要有所限制 。

　　值得注意的是，即便明確農(nóng)村集體成員，完成農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理問題依然面臨挑戰(zhàn)。按照完善集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的要求，個(gè)人和集體的關(guān)系將被改變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)將作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的行使主體而存在，農(nóng)民則是股東。

　　韓俊說， 我們要建立一個(gè)完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，這個(gè)治理結(jié)構(gòu)和公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一樣的，村委會(huì)主任，集體經(jīng)濟(jì)組織的理事長只是經(jīng)營人員，政府不能代表農(nóng)民做主，只要把股東代表大會(huì)建立起來，將來還可以有經(jīng)理人員，按照這樣的思路，我們的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就可以形成更多共識 。

　　而這涉及到一系列法律的調(diào)整。黃延信說， 我認(rèn)為《民法通則》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律法規(guī)都需要修改。

　　黃小虎認(rèn)為，改革之難并非修改法律條款上的幾句話就可以， 最根本的問題，在于我國土地管理部門又承擔(dān)著經(jīng)營土地的職能，使得地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，而農(nóng)民不能分享被征收土地的增值收益 。

　　黃小虎希望下一次機(jī)構(gòu)改革，能分離政府部門對土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。 比如廣東的三舊改造，政府更多就是制定規(guī)劃、進(jìn)行監(jiān)督，70%的資金是社會(huì)資金，政府職能變了，就是個(gè)裁判員 ，黃小虎說， 其實(shí)把廣東的三舊改造經(jīng)驗(yàn)總結(jié)一下，下一步經(jīng)驗(yàn)就有了。